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以制度创新引领城市更新

2019-08-19 来源:广州日报 作者:王世福 发表评论(0)

  伴随着城市化进程,中国的城市发展除了显而易见的新城新区建设成就之外,还包含已建成区的改造更新,以及历史文化城区传统风貌的保护与传承,是整体、综合的城市发展新陈代谢过程。

  存量更新成为城市建设主要形式

  国内的城市更新实践以及理论研究主要源于改革开放后城市建设与规划中涉及的“旧城改造”工作。当前,建筑质量较差、市政基础设施和公共服务设施较匮乏的老城区,既有城市建设遗留下的各种历史问题,也有快速城市化中建造标准低的现实问题,同时还必须考虑历史风貌保护与市场开发利益矛盾的难题。在此背景下,学术界提出“新陈代谢”“有机更新”等理论,形成了城市更新以小规!⒔ソ轿鞯迹嘀址绞讲⒋娴幕。

  随着城市化速度的逐步放缓,存量建成地区的更新发展成为城市建设的主要形式。一方面,城市更新的形式不再仅是简单的“拆除重建”,也包含了历史街区活化、环境综合整治、建筑功能改变等多样性的更新活动。城市更新不仅是经济性的开发行为,更成为一种更具社会性的空间现象。另一方面,城市更新的主体不再仅是政府与开发商的协作,业主、公众与社会组织等力量越来越多地参与其中,多元主体共同推进城市更新过程。城市居民日益增长的文化、社会、生态等方面的需求也促使城市更新更加注重城市的内在价值,由经济利益单一导向逐渐转向经济、社会、文化等多元价值并重的导向。

  历史文化保护优先应是城市更新基本原则

  城市更新工作针对的是出现各类问题的城市已建成地区。从问题剖析角度看,大量城市建成区出现老化现象,是有经济与社会两方面原因的。

  经济方面,城市中很多成熟区位的建成地区,尤其是旧城中心区,其区位价值由于环境老化、公共设施不足等原因难以实现市场效率,低租金进一步引发低效业态的恶性循环,导致建成环境进一步老化。某些地区即使商业人气与租房市场旺,但业主收取租金后往往不会投入到物业品质维护和提升上,这也导致建成环境缺乏资金投入而进一步老化。所以,这些旧城区要么被高强度地物质性置换,要么因低品质而持续恶化。

  社会方面,随着商品房的大量建设以及房改之后单位社区的逐渐解体,当前城市建成区的社会、经济状态日益与住房产权的固化相关,社区原来温馨和睦的邻里关系逐渐淡化。新的社会关系以及空间格局也逐渐确定。但是,大多数城市更新工作仍然表现为再开发形式的推倒重建,采取尽可能增加更多新开发量的规划决策,而对于城市更新地区已有的社会、经济、文化等特点考虑较少,对此有必要进行深刻的反思。

  认识问题后,就要有相应的目标设定。当前,城市更新是以城市建成环境为对象,通过政策和实践来修补和解决城市问题,整合、引导城市建成环境活化提升,实现城市社会、经济、文化以及物质环境等多方面可持续发展的目标体系。

  首先,城市更新应设定社会更新、进步的目标,更新前后地区社会关系以及社会状态的变化应该成为城市更新的先决议题,包括尊重社区居民、业主、租户等人群的更新意愿,社区的收入水平、公共服务水平以及治理水平是否得以提升等,应该成为城市更新决策必须考虑的社会目标。

  其次,城市更新决策的经济目标应该建立在尊重现有权属人经济收入不降低的前提下,结合更新区位引入合适的业态,通过政府协调城市公共利益、社区既有利益与相关开发主体的利益,以实现共建共治共享为衡量标准。

  第三,城市更新应该设定清晰的文化目标,建成环境包含的文化属性代表着独具特色的城市文化,是城市的魅力所在。城市更新中传统文化传承与现代文化引入的关系、原居民社会与场所情境的关系处理尤为重要。对于历史文化街区的城市更新,历史文化保护优先也将成为城市更新的基本原则。

  最后,城市更新的物质目标应该是空间环境品质的优化提升。城市更新过程中不能通过压缩、减少公共空间来追求开发增量,而应该以容纳更加优质的公共服务为宗旨,通过改善公共环境、道路交通、市政设施等手段,提供更高品质的空间环境来满足城市高质量发展的要求。

  城市更新决策应重视制度创新

  城市更新不同于以往建设新城新区为主要形式的城市开发建设,主要是对建成环境从空间形态、功能组织以及设施配置等方面进行优化,并协调各种既有的社会关系以获得更好的环境品质。城市更新一般需要新的资源注入,必然涉及对既有利益进行复杂的重组和再分配。为了避免利益重组的过程中出现难以协调的局面,在城市更新决策过程中应该重视制度创新,并以实现经济、社会、文化、物质环境目标并重的结果最优为导向。

  首先,需要通过制度创新来明确城市更新的基本职责是维育建成环境,拓展职责是协调城市再开发。相应基本职责,城市更新工作应该能够对城市中的物质性老化有所作为,包括相关责权利的设定和规范,如公共领域的公共环境和公共服务设施的高品质维护、历史文化遗产的精细化保护;私人领域的建筑加固、修缮、功能置换升级;社区层面的环境维护、设施更新等,涉及责任主体设定、资金安排统筹等一系列制度建设,确保建成环境始终以高品质承载居民美好生活。相应拓展职责,城市更新工作应该对物质老化严重的建成地区积极作为,以合适的地区再开发为手段,引入优质资源,制定符合社会、经济、文化发展目标的更新改造方案,促成政府、社区与市场的共建共治共享,并克服其对外部周边地区的负效应,涉及联合开发、社区规划等一系列制度支持,确保建成环境在更新中激发城市活力,承载城市创新。

  其次,城市更新是一项社会过程属性显著的公共管理行为,需要建立有效的社会协同平台,作为城市更新成为新时代城市建设新常态的积极应对。制度建设方面,一是设定城市更新中各类项目或建设行为的行政许可权,以及相应公共资金的配套投入等。二是搭建政务服务、专业服务和社会参与相融合的平台,增强市民的责任感和归属感,协助业主采取共商共治的集合行动,开展基于共同缔造的更新方案设计和利益协调,注重地区活力和环境品质的提升以及发展利益的共享。比如,广州已经积累了从“三旧”改造到城市更新的制度及实施经验,各类城市建成区的更新已经初步探索了适应性的策略。新时代城市更新工作应该以持续深化改革的创新精神,更加包容、更多共享,朝着老城市新活力的总体目标前进。

  总的来说,城市更新强调建成环境改善的同时,应不减损原有权利主体的权益,注重公平,倡导社会认同,并不断实现社区共同体自我更新和可持续发展的社会进步。这既是一个深刻的社会培育过程,也是一个系统的城市治理能力提升过程。城市更新是对一座城市发展能力的全面挑战,也是对一座城市创新能力的综合考验,反映城市的内在价值,可见于城市的日常生活,是一个利益协调、格局重构、协同创新、持续优化的经济、社会进程。

 。ㄗ髡呦祷侠砉ご笱Ыㄖ学院副院长,粤港澳大湾区规划创新研究中心主任)

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编辑:liqing
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